從突發事件案例談對預付式消費模式的監管與立法
  發布時間:2019-07-30  信息來源:朝陽區消費者協會 復制網址 打印
摘要:

一、幾起典型突發預付費經營單位關門停業事件

【案例一】從事書畫培訓的妙筆菡塘10家店同時停業

2017821日,妙筆菡塘培訓教育機構在北京所屬的10家門店突然關門停業,不知去向。一時間消費者投訴激增,多家媒體對妙筆菡塘培訓教育機構停業的情況進行了報道。截止到20181025日,通過12315等各種系統共接收了對該公司的投訴80件,上門到北京商務中心區消協分會投訴的29件,全部反映在此公司進行少兒國畫及書法培訓后突然關門,無法取得聯系,所交培訓費無法追回。

經過了解,妙筆菡塘(北京)文化傳播有限公司(以下簡稱“妙筆菡塘”)是一家從事少兒書法、繪畫教育培訓的機構。注冊在北京市朝陽區,注冊資金1000萬元,設立日期為20137月,經營范圍含有書法技術培訓、繪畫技術培訓等內容。“妙筆菡塘”在停止經營前的四年時間里基本沒有投訴,也就是說在此期間內,其服務質量及售后服務狀況良好,但在2017821日突然爆發了“失聯”情況。接到大量投訴后,工商及消協工作人員及時與該公司登記的聯系人取得聯系,但該聯系人稱已經離職,對公司情況不了解;到該公司注冊地址查看,大門緊鎖,人去樓空,門上有一紙通知:“公司內部因股東股權糾紛,意見不合,導致嚴重內部矛盾,并拖欠一線教職員工將近兩個月工資。因此總部于2017820日下午3點發出通知,國貿校區自2017821日起停課,上課時間另行通知,如有疑問,請各位家長去妙筆菡塘總部201室(對面詢問)。總部笛之愛:東四十條美惠大廈D座二層,總部電話:4008103111”。工作人員繼續趕到通知上的地址,也是大門緊鎖,人去樓空。

通過查詢該公司官網我們了解到,該培訓機構在北京共設有10個門店,山西4個、四川1個。注冊學員有2000余名,在家長群中擁有很好口碑。據不完全統計,該機構在北京的10個門店已有286位家長要求退還200余萬元的課程余款。因在注冊地址聯系不到該企業以及未申報2017年年報,工商朝陽分局分別于2017824日、201879日、108日三次將其列入經營異常名目。

【案例二】星空琴行全國60余家店同時停業

201792日,中小學開學的第二天,在北京、天津、廣州、深圳、濟南、南京等18個城市設有60余家分支機構的“星空琴行”因欠薪、資金鏈斷裂同時關門停業,讓眾多學員措手不及。其后,工商和消協組織接到328件投訴。

“星空琴行”是由六藝星空(北京)文化傳播有限公司于20126月創立的一個擁有1000名員工、60余家門店提供鋼琴教學服務的連鎖鋼琴培訓機構,以兒童鋼琴上門教學為主。該公司為臺港澳法人獨資企業,注冊資本為3630萬美元,成立日期于20131203日,法定代表人為周鵬(網絡上名字為周楷程),股東為繆斯音樂香港公司,注冊在北京市朝陽區。“星空琴行”擁有自己的O2O授課平臺“藍姐姐”APP,共有三種營銷模式:買課免費租琴(顧客交付鋼琴全款押金,購買至少一年課時,一般一年是48節課,每節課240元,到期后退還押金)、買琴免費送課、買課免費送琴(后兩種情況一般根據不同鋼琴的價格而定)。通過這三種方式,學員一次性將大筆費用支付給了星空琴行,每個學員繳納的費用均在數萬元。學時歷時一年到三年不等。

“星空琴行”停業后,各地門店均有不少消費者上門追討培訓費,并通過公安、消協、工商等多種渠道維權。據報道,在停業后,星空琴行創始人兼CEO周楷程在發給內部員工的郵件中表示“由于目前管理團隊已經不再持有星空股份,所以一直在等待股東的決策”,但“原股東無法確認追加新的資金,因此我們從201792日起暫停全國所有門店營業”。星空琴行的官微則稱:“目前星空琴行所有管理者以及投資人正在積極商討,并努力尋求盡快解決問題的途徑。懇請各位家長和學員們給予我們一點時間。”

“星空琴行”總公司于201711月、20187月和10月三次被北京工商部門列入異常經營名錄,其他城市的分支機構也均被當地工商部門列入異常經營名錄。

【案例三】家政巨頭“來人到家”欠款千萬關門停業

20181月份開始,從事家政服務的“來人到家”投訴量逐步上升,截止到20186月底,北京市工商局朝陽分局及區消費者協會接到投訴4622件,涉及金額約630元萬元,涉及消費者的區域主要包括杭州、無錫、蘇州、寧波、上海等。反映的主要問題和訴求包括:無法正常預約家政服務;消費者辦理的預付費卡和APP內的余額無法退還;分公司電話無人接聽,網上售后無人回應,公司退款期限過長。工商和消協工作人員了解到,截止到20186月底,包含該公司客服自己受理與工商、消協受理的投訴,已向消費者退款400多萬,尚未完成的退款600多萬,涉及到全國消費者約2500人左右。除未退還消費者的預付卡金額外,該公司還拖欠員工工資,出現300多員工集體討要工資的情況。201879日,“來人到家”公司注冊地址已無人辦公,公司高管也無法取得聯系。

“來人到家”是由北京來人網絡科技有限公司(以下簡稱來人網)依托具有20年家政經驗的線下服務商三鼎家政集團基礎上開發出的一款可以實現在線預約家政服務的平臺,是國內第一家家政O2O服務平臺。“來人網”為線上服務商,通過手機APP“來人到家”以及入駐淘寶、京東等第三方平臺銷售預付費卡,線下則由各地的三鼎家政門店提供相關服務。在北京地區的線下服務商為北京三鼎家政服務有限公司(以下簡稱北京三鼎)。來人網和北京三鼎均注冊在北京市朝陽區。來人網的股東為三鼎家政集團公司(占95%股份)和自然人劉敏(占5%股份);北京三鼎是法人股獨資企業,股東為三鼎家政集團公司。三鼎家政集團對上述兩家公司擁有絕對的控制權。三鼎家政集團注冊在河南省鄭州市,法定代表人任富強,股東為三個法人股東,分別是:萍鄉市安源區三鼎齊力商務管理中心、萍鄉市三鼎遠大企業管理中心、萍鄉齊力未來商務信息咨詢有限公司。三鼎家政集團在全國40個城市設有200余個分支機構。

對來人網和北京三鼎,工商朝陽分局已立案調查,并將其列入異常名錄;經查詢,三鼎家政集團及其全國所有分支機構均已被當地工商部門列為經營異常名錄。

二、對預付費經營單位關門停業的原因探析

經營主體停業、破產、遭淘汰,是在市場經濟企業競爭中再正常不過的事情,依法按程序辦理就可以了,但采取預付式消費形式的經營主體走到這一步可就不一樣了。從2011112日的青鳥健身暫停業到瘋狂鋼琴、瑪爾比恩早教、妙筆菡塘書畫、金錢豹餐飲等等,幾年之間,采用預付式消費模式的眾多實體店以及線上線下融合的星空琴行、來人網關門停業,哪一次事件都造成了一定的社會影響,既造成了消費者的經濟損失,同時,有的已影響到社會穩定,在消費領域呈現重大的風險。

眾多預付式消費經營主體關門停業,究其原因,我們認為應從以下幾方面去認識:

(一)關于“預付式消費”的概念

 1.幾個名詞

目前存在的“預收費”、“預收款”、“預付費”、“預付款”、“預付卡”、“預付式消費”等等相關概念,都是從不同角度說的同一個事物。

“預收費”、“預收款”(此處不是會計制度上的概念)是從經營者行為(即收費)的角度來說,而“預付費”、“預付款”則是從消費者行為(即繳費)而言,“預付卡”則反映的是收費或繳費的物理狀態,“預付式消費”則是與“即付”、“分期付款”、“貨到付款”、“第三方支付”等相區別的消費付款方式。

從總體上來說,“預付式消費”涵蓋了以上從不同角度表述的內容。

2.預付卡種類

目前,我國“預付式消費”的商業預付卡基本上是非金融主體發行的,主要有兩類,即:一類是由專營發卡機構發行的可跨地區、跨行業、跨法人使用的多用途預付卡(以下簡稱“多用途卡”),另一類是由商業企業發行的且只在本企業或同一品牌連鎖企業購買商品、服務的單用途預付卡(以下簡稱“單用途卡”)。

發行多用途卡要經人民銀行批準且發卡人必須在商業銀行開立備付金專用存款賬戶存放預付資金,并與銀行簽訂存管協議,接受銀行對備付金使用情況的監督,否則,將按照《非金融機構支付服務管理辦法》(以下簡稱“人民銀行規章”)予以查處。目前,多用途卡監管比較規范,尚未發生因個別經營主體破產而導致的突發群體事件。

商務部于2012921日頒布了《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》(以下簡稱“商務部規章”),規定了針對零售業、住宿和餐飲業、居民服務業的企業法人發行單用途卡實施備案制度,對發卡人“預收金額”及“預收金額余額”規定了發卡業務范圍及比例額度,明確規定了規模發卡企業、集團發卡企業和品牌發卡企業實行“資金存管制度”。應該說,政府部門對發卡人的發卡行為尤其是“資金管理”都有明確的規定,但因監管力量、監管力度問題,發卡人進行備案的比例很低,按照該辦法“資金管理”要求執行的總體情況難以掌控,尤其是“資金存管制度”的落實難以真正到位,導致一些突發群體事件的發生。

3.“預付式消費”涉及的行業

商務部規章規制的范圍是零售業、住宿和餐飲業、居民服務業,而人民銀行規章就多用途卡發放的行業并沒有規定范圍,既可以介入到零售業、住宿和餐飲業、居民服務業中,也可以是以營利為目的的教育培訓、網約車、健身、家庭裝修等等眾多服務性行業。另外,涉及人民群眾生活必不可少的水、電、氣、暖、公交等社會公用服務行業往往也采取預收費形式,但因其“非營利性質”及政府擔保,故本文將不做贅述。

4.“預付式消費”涉及的監管部門

“預付式消費”監管的對象是以營利為目的的發卡或收費主體。除預防腐敗外,監管的核心重點應是維護金融安全、經營秩序、人民福祉和社會穩定,也就是在消費領域的“防范化解重大風險”。目前,我國涉及“預付式消費”監管的政府部門至少涉及人民銀行(金融)、商務、教育、交通、市場監管、公安、稅務等政府部門,但目前除多用途卡主要由人民銀行監管外,單用途卡的監管方式為在商務部門備案為主,從近年來接連發生的各領域的經營者倒閉、失聯情況,此種備案為主的監管方式其實際效果效果并不理想。

綜上,我們認為,凡是采取先收費(一般是收全款)、后提供商品或服務的各行業類別都應屬于“預付式消費”范疇,都應納入到政府的有效監管范圍之內,并應針對其經營特點采取不同的監管方式。

(二)經營主體采用預付式消費的原因

我們認為,經營主體采用預付式消費的原因主要有四方面:

一是穩定客戶群。經營主體通過打折、提供優惠的方式吸引消費者,增加與客戶的粘性,以便在競爭中有足夠的客戶群得以持續經營。目前,在很多服務型行業中,如美容美發、健身、洗染等,幾乎每個經營者都采用此種方式,在這樣的大背景下,不采用預付卡方式,幾乎就不能生存。但同時產生了一個負面效應,即整個行業每個經營者時時都在打折,推高了整個行業的表面價格,呈“虛高”狀態,造成國家統計及傳遞給消費者的信息不實等不良后果。

二是彌補資金不足。一些經營者自有資金不足或融資成本較高,則借助預收資金的方式予以彌補,有的出現了寅吃卯糧的現象。如果經營者不通過穩步提升服務質量、擴大客戶群這一終極盈利模式而僅采取預收資金的方式維持,關門停業是遲早的事。據了解,目前一些健身企業就存在著“設備是租的、開支靠賣卡”的經營狀況;有時還存在著同行業打價格戰、惡性競爭的情況,一些經營不規范、資產負債率高的企業往往可能倒閉,而債權人尤其是辦卡的消費者和企業員工就會受到很大的損失。

三是成為融資、資本運作的重要手段之一。隨著“互聯網+”的到來,一些企業,尤其是新興行業的經營者一方面通過風投等渠道的融資,另一方面則采用新的銷售或服務模式預收資金。以“星空琴行”為例。該公司創始人周楷程(原名周鵬)來自阿里巴巴,曾任阿里巴巴B2B業務西部大區副總經理,在其成功運營了易到用車后離職創業,投身鋼琴領域創立“琴語琴愿”(后更名為星空琴行),前阿里巴巴CEO衛哲掌管的嘉御基金、雷軍的順為資本都成為其投資者,從2013年到2015年共獲得了三輪融資,共計1.64億人民幣,迅速在全國開了60家門店。而“星空琴行”又采用買課免費租琴、買琴免費送課、買課免費送琴的新的營銷模式預收消費者大量資金。但2016年星空琴行的財報凈利潤虧損將近兩個億,期末金額的預收賬款高達近一億四千萬元,幾乎都來自家長們提前預付的學費和鋼琴購置金。

四是個別經營者涉嫌欺詐。極個別經營者在經營難以為繼的情況下,隱瞞真實情況,繼續銷售預付卡,騙取資金后跑路。

(三)突發群體事件發生的原因歸集

目前,因預付式消費所引起的一般消費糾紛、違法行為可依據現行有關法律法規通過調解、行政執法、行政指導予以解決,而較難解決的、也是存在最大風險的是突發群體事件所引發的消費者重大權益受損、社會安全穩定以及可能涉及的金融相關問題。因預付式消費而引發突發群體事件的原因,我們認為主要有以下幾方面:

1.缺乏強有力的法律法規予以規制

目前,針對“預付式消費”的“法”(暫不包括地方法規)僅有如前所列的人民銀行規章、商務部規章及工商總局的《侵害消費者權益行為處罰辦法》(以下簡稱“工商總局73號令”),但都是部門規章,立法級別較低,從而出現以下現狀:

一是,概念不統一,難以形成監管合力

目前的幾個部門規章中,就“預付式消費”的概念表述各不相同,沒有統一的名稱、定義;部門的監管范圍也各有側重、各有取舍、各自履職,缺少有效銜接,沒有形成一個完整的體系。以單用途卡為例,商務部規章和工商總局73號令都是從自身權限而制定的部門規章,部門間難以形成更有約束力的、相互協調的相關規定,在基層監管中更難以形成有效協作和工作合力。

二是,涉及的行業不全面,造成監管漏洞

如本文所舉的“妙筆菡塘”和“星空琴行”所收取的費用基本屬于單用途卡的范疇,但因屬于教育培訓而不在商務部門管轄范圍內無法監管,可教育部門并沒有相關監管的規定;而健身、網約車、充電樁、家裝等預交費用的行業,同樣也沒有有關部門出臺涉及“預付式消費”方面的監管規定,造成在監管中的“缺位”。

三是,對“監管”的認識不正確,造成監管職責混亂

2012111日實施的商務部規章就單用途卡的管理設置了備案、資金管理、監督管理等具體內容,對處理“重大突發性事件”進行了原則規定;于2014315日實施的工商總局73號令則僅從經營者以預收款方式提供商品或者服務不履行退款義務這一保護消費者權益角度進行處罰予以了規定。

一方面,從事中事后監管的角度看,可以說,商務部門的監管屬于“事中”,而工商部門的屬于“事后”。“事中”沒有監管好,“事后”的作用是有限的,尤其是不落實“資金存管制度”而導致的“重大突發性事件”的作用是微乎其微的。將“事中”、“事后”監管割裂開是有很大問題的。

另一方面,從“誰審批,誰監管,誰主管,誰監管”的角度看,審批部門、主管部門應擔負起監管的主要職責;而“監管”不應僅僅理解為“事前”的審批和“事中”的備案、抽查、處罰等內容,還應包括“事后”的消費維權這一不可或缺的重要內容,尤其是針對直接向消費者提供商品或服務的行業,“事后”監管還應作為監管的重中之重,因為投訴舉報才是發現經營者違法問題最為重要的途徑,有的放矢,“雙隨機”抽查則更適用于對沒有投訴舉報經營者的監管手段;同時,“消費維權”也不應僅僅理解為對消費者舉報的處理,還應包括對消費爭議的調處,即對投訴的行政調解,體現“專業部門做專業事”的理念,否則,讓非專業的部門(如工商)去調解有主管部門管理行業的消費糾紛,只能是事倍功半,不僅削弱了審批、主管部門的監管力度、增加了其他部門的工作壓力,還加大了消費者的維權成本和經營者因多頭管理帶領的負擔。但因相關部門對“監管”的狹義理解及規章制定時間較早的原因,并未將解決消費者的訴求作為其職責范圍之內的義務。如2012年出臺的商務部規章,在第三十五條中有“商務部和地方人民政府商務主管部門應通過12312商務舉報投訴服務平臺接受與本辦法有關的舉報和投訴”的規定;在第十四條中也規定了經營主體應公示或向購卡人提供單用途卡章程并應購卡人要求簽訂購卡協議,同時規定了章程和協議應包括的內容,其中包括“單用途卡購買、充值、使用、退卡方式”、“收費項目和標準”、“糾紛處理原則和違約責任”等內容;第二十至二十二條就退卡情形進行了細致規定。盡管如此,該規章卻沒有就本部門管轄范圍內的單用途卡消費糾紛有何職責、如何處理予以規定,僅就經營者不履行相關規定設置了處罰條款;就“重大突發性事件”也只設置了“省級”商務部門“應制定專項應急預案,積極預防、妥善處理本行政區域內涉及單用途卡業務的重大突發性事件,并及時上報商務部”的原則性規定。基層商務部門無法通過本部門的規章找到處理消費糾紛的依據,也就無法通過消費糾紛這條最易發現經營者存在如未辦理備案、侵害購卡人(該規章通篇未出現“消費者”三字)權益的違法行為,也就難以落實“事中”監管了。再如,網約車、共享單車,本身就是交通部門審批、監管的行業,但對退還預付費用、押金等消費糾紛的調處幾乎沒有相關規定,其實也沒做具體調解工作;而工商及現在的市場監管部門對并非自己審批、主管行業的消費糾紛,本可以以“不屬于工商行政管理部門職責范圍的”而不予受理,但因是消費維權的牽頭部門卻往往去做了,當然,消費者協會也積極參與了,有些還做出了巨大貢獻。

如此,對“監管”的不正確認識造成了多部門監管預付式消費而又監管職責不清、效能不高以及消費者不滿的后果。

四是,監管力量不足,造成有法難執

商務部規章對發放預付卡設置了僅低于行政審批的備案制度,賦予了商務部門對不辦理備案、不履行“資金管理”及不落實“資金存管”制度的檢查、行政處罰權責,對重大突發性事件也予以了相關規定,但這些規定明顯沒有很好落實,很多發生突發群體事件的經營者并沒有備案,更談不上落實“資金存管制度”。以朝陽區為例,僅以經營者名稱中包含“美發”二字在北京工商數據中心查詢,得到“開業”狀態的主體數為1942戶,而從朝陽區商務委了解到進行備案的各類辦卡企業僅100余戶;而對未辦理備案而發卡、發卡金額超過限額(如美容美發機構發卡時一次收費23萬元的現象很多)、不履行“資金管理”及不落實“資金存管”制度等違法問題,很少予以管理和查處。經了解,其中重要原因是基層商務部門的監管力量明顯不足,導致監管力度弱。

五是,處罰力度低,震懾效果差

部門規章對違法行為的處罰額度較低,對“事中”的未備案及資金管理的監管效果較低;即便是工商總局73號令可以轉至《消法》處理,但“事后”尤其是對突發群體事件的監管往往起不到多少作用。

從以上分析看,對預付式消費的監管并非無法可依,而是缺少一部立法級別較高的法!!!

2.小微企業、實體經濟的營商環境還有待改進。

之所以采取預收資金的方式,是因為很大一部分實體企業自有資金不足和融資難、融資貴,往往采取邊吸收消費者的資金邊發展的策略,可一旦遇到資金周轉困難時就很難再堅持下去,導致了很多社會問題。

而在資本大鱷以燒錢方式進入某個行業時,中小企業就更是苦不堪言,在沒有被收購或重組的情況下,不少只能消亡了。因而,如何有效遏制“資本”采取以低價或超低價售卡、虛假宣傳等不正當競爭、壟斷手段沖擊傳統產業、實體經濟,給中小企業生存、成長的良好的營商環境和空間也是當前一個緊迫需要解決的難題。

3.經營者對市場競爭激烈程度的認識還不深刻

近些年,成功企業的案例,尤其是資本運作成功企業的示范效應讓一些創業者認為也可以通過“借錢生錢”、“空手套白狼”(羊毛出在豬身上,狗來買單)的方式“快速”取得成功,但往往忽視了“資本”的本性,忘記了“勞動創造價值”,更泯沒了誠信經營的理念,沒有了消費者權益的概念,就想著如何“賺快錢”。于是乎開始融資,融資不成就掏消費者的口袋,堅持不下去了就“失聯”;有的“資本”套現之后甩包袱,找人“背鍋”,消費者受損嚴重。

一部分經營者認為,互聯網+可以有效降低成本,甚至可以壟斷某個行業,于是通過融資、低價售卡促銷、盲目開店,造成高負債,抵御風險的能力驟降,極易造成資金鏈斷裂。三鼎集團有著20年的線下家政經驗,在擁抱互聯網后,全國開了200多家店,遇到風吹草動瞬間倒塌就是鮮活的例子。

4.企業經營管理水平亟待提高

目前,很多企業還是家族式企業,和現代公司制的治理結構還有很大差距,老板一旦出事,企業也就垮了。“妙筆菡塘”開業后經營業績良好,口碑良好,從來沒有過投訴,事先沒有任何征兆的企業卻突然關門了。該事件起因是公司法定代表人韓某被司法羈押,導致企業資金失控。在公司的律師聲明當中也曾表明該公司存在高管涉嫌職務侵占的問題。據了解,家長通過微信、支付寶繳納的學費很多都進了公司高管付某的個人賬戶;通過刷POS機銀行卡付款,憑條上寫的收款單位是“妙筆菡塘”,但事后追查銀行記錄才發現,繳納的學費流入40多家不同的公司。在移動支付的今天,微信支付、支付寶支付已經成為非常普通的方式,但也存在不少弊端,尤其是公司治理結構不健全的單位,很有可能出現巨大的漏洞,同時也給消費者維權造成很大困難。

三、對策建議

(一)盡快研究、出臺國務院《條例》級別的“預付式消費”專門法規

目前,國務院有關部門出臺了一些預付式消費的部門規章,一些省市近幾年在消費者權益保護的地方法規中也就預付式消費監管方面進行了有益探索。但這些法規立法級別較低,尤其是部門規章存在著部門職責不明確、銜接不順暢的問題,導致在基層監管過程中出現部門間相互扯皮、難以形成協調而有效的工作合力及消費者維權難的現象。

我們建議:以國務院辦公廳轉發的《關于規范商業預付卡管理意見》為指導精神、以上述三個部門規章為基礎,結合加強事中事后監管的理念,整合多用途卡和單用途卡的管理,借鑒有關省市消費維權地方立法中行之有效的做法,由國務院出臺“預付式消費”的專門條例。

主要內容建議如下:

第一,明確“預付式消費”的概念。

1.明確“預付式消費”的定義,明確其與“卡”、“費”、“款”之間的種屬關系;

2.明確當前預付卡、預收款的種類、物理狀態,應包括目前已廣泛使用的微信、支付寶等新型支付方式;

3.明確“預付式消費”涉及的行業,包括排除社會公用事業的行業;

4.明確發卡主體,既可以是企業法人,也開始個體工商戶等其他類型企業。

第二,保留多用途卡的審批制和單用途卡的備案制。

涉及到金融安全,國家對多用途卡實施審批制和對單用途卡實施備案制有其原因的,因而,在新的國務院《條例》中應予以保留。人民銀行規章及其實施細則和商務部規章對審批和備案、發行、資金管理、資金或備付金存管、監督管理、法律責任等都做出了詳細的規定,具有可操作性。

第三,增加單用途卡的發放條件內容。

商務部規章雖對單用途卡的發放條件已有較多的規定,但還有一些應增加。

1.經營主體發卡時間的限制條件。商務部規章中并沒有對此規定。建議借鑒《浙江省實施〈中華人民共和國消費者權益保護法〉辦法》第十條中規定的“經營者自營業執照核準登記之日起六個月后,方可發放單用途商業預付憑證”內容。

2.增加發卡經營主體的類型。商務部規章中只規定了集團發卡、品牌發卡、規模發卡三種類型,而個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業等類型卻沒有相關規定,應增加。

3.因個體工商戶等經營主體類型的加入,單張發卡金額應有所變化,可借鑒江蘇、浙江的做法,個體工商戶等發的記名卡單張限額為一千元,不記名卡為伍佰元,但預付款存入第三方支付平臺并且憑消費者指令支付的除外。

第四,增加不正當競爭、壟斷、欺詐消費者等行為的規定。

資本的逐利性在預付式消費監管的薄弱點就會形成對市場秩序的破壞和對消費者權益的侵害,因而,非常有必要在《條例》中予以明確,如低價或超低價售卡、虛假宣傳、關門跑路及有關欺詐行為等,在保護消費者權益的同時,也保護了吸納眾多就業的小微企業、實體經濟。

第五,就有關經營者義務和消費者權利需進一步明確。

在《消法》中,經營者義務和消費者權利都有明確規定,但就“預付式消費”可以更加細化一些內容:

1.經營者公示辦卡章程、提供購卡協議。工商總局73號令第十條第一款已就辦卡章程、購卡協議的主要內容予以了規定,同時,這些約定的內容不能違反規章第十二條的規定,即不能存在“霸王條款”。

2.單張預付卡、一次預付金額的限額、期限、激活等。商務部規章就零售業、住宿和餐飲業、居民服務業中的單張預付卡限額、期限、激活等做了明確規定,應沿用;同時,健身行業也可以參考。但教育培訓、網約車、充電樁等應根據不同行業特點予以明確,如教育培訓可以最高限額仍為五千元,而網約車、充電樁等可以設定最高限額為一千元。

3.經營者應履行首問責任,不得故意拖延或者無理拒絕。工商總局73號令第十條就退款做了原則規定,就故意拖延或者無理拒絕予以了明確,應采用;同時,應細化“退款情形”的規定,可借鑒《江蘇省消費者權益保護條例》第二十八條第二、三、四款的內容(見注1)。

4.就新型侵害消費者權益的行為予以擴展規定。如信用貸,當經營者未履行相關義務而違約或有違法行為的情況下,經營者應主動或協助消費者停止信用貸的執行。

5.增加消費者無理由退卡的相關規定。可借鑒《江蘇省消費者權益保護條例》第二十八條第一款的內容(見注1)。

第六,增加信用監管和信用體系建設的內容。

按照國家信用監管的意見和目前行之有效做法予以整合后作為《條例》的一個內容。可以包括以下內容:

1.許可、備案方面可對社會公示的信息;

2.經營者預收資金的信息公開及資產負債情況;

3.投訴舉報信息;

4.經營異常及黑名單。

第七,明確部門監管職責。

預付式消費之所以出現諸多問題,關鍵是部門監管職責不清,導致監管不到位。

《消法》第三十二條規定,“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關行政部門應當依照法律、法規的規定,在各自的職責范圍內,采取措施,保護消費者的合法權益。有關行政部門應當聽取消費者和消費者協會等組織對經營者交易行為、商品和服務質量問題的意見,及時調查處理。”同時,《消法》第三十九條規定了消費者就消費爭議“向有關行政部門投訴”的權利,因而,按照“誰審批,誰監管,誰主管,誰監管”的原則,負責行業審批、主管的行政部門應全鏈條履行“事前、事中、事后”的監管的主責,包括對消費爭議的受理、行政調解的職責,而不能將此項職責與本部門的行政執法割裂開來,更不能推給其他部門(各行政部門都有在其職責范圍內的行政調解職責)。

因而,我們建議:

1.由人民銀行繼續負責對多用途卡的監管;

2.商務部門繼續負責對單用途卡的監管,同時,應將健身行業納入;

3.交通管理部門負責網約車、共享單車行業的監管;

4.教育部門負責對民辦學歷教育、學前教育、自學考試助學及其他文化教育監管;

5.人力社保部門負責對民辦職業技能教育、培訓監管;

6.其他行業由相關行政部門負責監管。

另外,如商務部門因執法力量問題確實難以對單用途卡進行監管,可轉由市場監管部門負責監管。

第八,提高對違法經營、侵害消費者權益行為的處罰力度。

作為行政法規,可以設定部門規章所無法達到的行政處罰種類、限額,增加違法經營的違法成本。

(二)發揮行業組織、消費者協會的作用

第一,發揮行業組織的自律作用。

在政府部門的指導下,促進行業組織對經營者開展法律法規的學習,并加強自律約束。如江蘇省美發美容行業協會按照《江蘇省消費者權益保護條例》的要求,通過自律公約形式規定了會員單位實施保證金制度以及消費者購卡后15日內享有無理由退卡權等。

第二,促進行業組織開展消費維權工作。

促進行業組織接受消費爭議的受理、調解等工作,提升行業組織的社會影響力。

第三,促進行業組織開展信用約束。

行業協會可以根據投訴情況、會員反饋,開展消費提示等工作;在行業中就侵害消費者權益的行為設立黑名單等方法,促進行業良性發展。

第四,消費者協會發揮《消法》賦予的公益性職責。

消費者協會應處理消費糾紛基礎上,尤其要通過數據分析、典型案例等方式,向有關行政部門提出相關監管建議,向社會發布消費提示信息,對嚴重侵害消費者權益的行為予以披露、批評。

(三)增強市場機制,強化社會自制能力

市場的事情交由市場解決。改革開放40年國家取得歷史性成就,社會主義市場經濟越發蓬勃發展,解決市場中存在的問題,除了加強政府監管力度以外,增城市場機制通過市場的方法解決市場中存在的問題也是今后發展的趨勢。在一定領域及一定規模的預付式消費中,除了保障消費者知情權外,通過行業組織建立銀行信托、同業擔保、強制性保險等方式利用社會資源向公眾提供履約保證,逐步降低行業內企業的融資成本與融資風險,防范因信息不對稱或企業經營不善引起的資金問題導致的消費風險,將預付式消費提供有效擔保并進行合理風險規避。這些需要政府有關部門的大力支持,更需要社會各方的努力探索與深入研究。

(四)促進消費者理性消費

各有關行政部門、行業組織、消費者協會應發揮各自的優勢,開展對經營者培訓,提高經營者守法經營、誠信經營的意識和從業能力;教育引導消費者科學、理性的消費觀,增強維權意識。

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江蘇省消費者權益保護條例

第二十八條  經營者以發行單用途預付卡方式提供商品或者服務的,消費者有權自付款之日起十五日內無理由要求退款,經營者可以扣除其為提供商品或者服務已經產生的合理費用。

經營者未按照約定提供商品或者服務的,應當按照消費者的要求履行約定或者退回預付款。未消費的,應當全額退款并承擔預付款的利息;已經消費的,應當按照原約定的優惠方案扣除已經消費的金額,予以退款并承擔退款部分的利息。

經營者停業、歇業或者變更經營場所的,應當提前一個月通知已交預付款的消費者,并按照前款規定承擔責任。

經營者未事先通知已交預付款的消費者并作出妥善安排,不提供或者不按照約定提供商品、服務又無法聯絡的,視為欺詐行為。

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