有關預付費消費的幾點建議
  發布時間:2019-07-30  信息來源:北京市消協 復制網址 打印
摘要:

《預付費消費中的消費者權益保護問題》課題系列之五

 

預付費消費作為一種新型消費模式,在拉動消費、促進經濟發展的同時,不可避免地存在一系列問題,從而損害消費者權益,影響市場監管,預付費消費的規范化發展,勢在必行。因此,需要對預付費消費進行有效的法律規制,從立法、執法、司法角度規范預付卡的發行與使用,充分保證消費者在預付費消費過程中的合法權益,同時從社會角度加強預付消費的自律規范與增強消費者權益保護意識。美國、日本等國家對于預付費消費規制的法律體系較為成熟,在適當借鑒的基礎上,結合我國預付費消費的發展現狀與法律制度的基本情況,可以從以下四個層面進行完善。

1、建立健全法律法規

預付費消費在我國還處于新興階段,法律法規還不完善,這導致在預付費消費市場出現侵害消費者知情權、自主選擇權、公平交易權、財產安全權等諸多問題。為了促進預付費消費模式的健康發展,健全預付費消費法律法規是最為重要的內容。

我國預付費消費市場建立時間短,雖然商務部于2012年已頒布《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》,但在實踐操作與規制方法還不是十分成熟與完善,且針對多用途商業預付卡進行專項立法,也是當下發展的必然趨勢。因此,我國亟待通過立法調研來搜集客觀詳細的信息與資料,以為正式立法提供堅實的現實依據,如明確預付費消費的含義、發售單位資格、違約責任、救濟途徑等內容,當出現糾紛時有法可依。

另外,我國的預付費消費正處于初步發展階段,因不同地區的經濟發展水平各有差異,且在消費結構、水平與習慣方面因地區差異而有所不同,可采用靈活多元的立法形式與法律規制形式,鼓勵各地方立法機關與主管部門,在聯系本地區實際發展情況的基礎上,健全地方性商業預付卡相關法規,以促使當地的商業預付費消費朝著理性的維度發展。

1.1完善預付卡發行監管制度。在明確消費憑證發行主 體的合法地位之后,還應當建立市場準入制度,對采取預付 費交易的經營者進行合理科學的限制,從而將不法商家排 除在外保障預付費交易的健康有序。市場準入制度應當主 要包括以下幾個方面:第一,應規定發行主體必須備案,否 則無法取得預付費消費卡發行的合法地位。第二,市場監管部門應當確定科學合理的審查標準,主要對申請備案經營者的資質、經營效益和商業信譽進行審查,并明確規定一定期限,符合條件的才予以備案,不符合條件的則退回材料,并說明相關理由。  

1.2健全預付資金安全體系。在經營者進行備案之后 還不能開展預付費交易,也不能直接發行預付費消費卡,還應當交納保證金或提供第三方擔保,才能開展預付費交易,發行預付費消費卡。對于保證金或第三方擔保制度,可以規定如下:第一,針對經營者自身發行的,必須交納保證金或提供擔保。經營者在獲得備案后,必須向資金監管方交納一定比例的保證金方可開展預付費交易。第二,委托第三方發行的,發行主體只能是銀行機構。因為銀行對于資金的管理較為規范,可以降低商業風險,規范發行市場,節約發行成本。第三,應當由銀行監管保證金。負責保證金監管的銀行不得作為委托第三方,也不得為發行主體提供擔保。另外,還可以建立預付費交易的風險救濟基金,保障消費者的合法權益,同時降低經營者的經營風險。

1.3制定預付費消費合同示范文本。法律或行政部門應規定和制定標準化的合同文本,供經營者和消費者使用,或者要求經營者必須擬定格式合同。該格式合同在審查合法的基礎上,在監管機構進行備案。這樣在消費過程中可以有效防止霸王條款,未消費余額退還等問題,可以依據書面合同有效解決,給行政部門預先介入、事先監管提供了依據。

1.4設立信息披露和信用評價制度。為使得預付卡所包含的信息更加透明,發行方必須事先提供預付卡章程,同時也可以通過網站、營業網點等渠道,向購卡方披露預付卡的功能與收費標準等基本信息。同時,還必須向持卡方提供各種查詢渠道,幫助持卡方查詢余額與交易信息等內容。使得預付卡所有者對卡中所包含信息可以較為清晰的查詢到,更好的使用管理好自己所持有的預付卡。同時,市場監管部門應為發卡商戶建立信用檔案,把曾有詐騙行為或消費者投訴較多的商戶也納入“黑名單”中,定期通過媒體向社會公布,將發卡主體的違法違規行為置于整個社會監督之下。

2、構建完善監督管理體系

從我國現有的法律法規來看,預付費消費的監管主要由政府帶頭,商務、市場監管、財政、稅務、銀行、審計等多個部門共同監管,雖然現有的監管體系不能有效的實現監管,但專門成立監管部門又不符和我國情,因為專門成立個機構也不足以解決全部問題,比如在執行稅收和行政監督處罰問題上,就必須與家稅務機關配合。因此,我國有必要建立全面系統的監管體系,多部門協調配合,但要明確各部門的權責范圍,并提升立法層次,對多用途預付費消費卡的監管主體進行明確,使預付費消費的各個領域都實現監管。

2.1建立政府監管與行業自律相結合的監管體系。預付卡違約事件頻頻發生,反映出我國現有監管機制不完善的問題。當前,我國對預付費消費問題的規制主要依賴政府監管,而由于我國商務主管部門執法力量薄弱,無法將力量下沉,從而造成政府監管相對疲軟的現狀。因此,我國有必要轉變單純依賴政府干預的監管模式,借鑒日本的立法規制經驗,尋求社會力量的幫助,建立政府監管與行業自律相結合的監管體系,發揮行業組織的自律作用。對于多用途商業預付卡,我國已經成立了相應的行業組織——中國支付清算協會。根據人民銀行《支付機構預付卡業務管理辦法》的規定,多用途預付卡企業應當加入中國支付清算協會。協會應當組織制定行業自律規范,并按人民銀行要求,對支付機構執行央行規定和行業自律規范的情況進行檢查。對于單用途預付卡,我國也應當成立對應的全國性行業協會進行廣泛的行業自律管理。

2.2健全分類監管機制,覆蓋監管盲區。首先,將個體工商戶開展的預付卡業務納入監管范圍。商務部《管理辦法》僅適用于企業法人,個體工商戶開展的預付卡業務不在《管理辦法》監管范圍內,目前我國對個體工商戶發卡行為尚沒有制定相應的管理規范。面對個體工商戶日趨嚴重的預付卡消費違約行為,監管部門只能適用一般的市場監管法律規范進行規制。因此,我國有必要對《管理辦法》進行修改,將個體工商戶開展的預付卡業務納入規范范圍,建全分類監管機制。其次,修改后的管理辦法應對單用途預付卡實行再分類管理,可參照《公司法》對有限責任公司和股份有限公司分開規定的做法,對企業法人開展的預付卡業務和個體戶發卡行為分別作出管理規定。

2.3 理清監管部門的職責。預付費交易的監管主體應當由商務部、工商行政管理部門、銀行、銀監會、稅務機關共同組成,具體分工如下:商務部門應主要負責針對預付費交易的發展現狀及出現的相關問題,制定出臺相關的規章條例,并在征求行業協會、消費者協會意見的基礎上,擬定各類行業的預付費交易合同范本,還要對預付費消費憑證進行規范,規定必須記載內容和禁止記載內容。市場監管部門負責經營者的備案和經營者商業行為的具體監管,處理具體的消費糾紛,進行行政調解和行政處罰。銀行機構負責預付費資金、保證金和風險救濟金的監管,規范資金的使用,并對擔保第三方進行審核,符合條件的才能同意其擔保。銀監部門對銀行及擔保機構進行監管,避免銀行資金監管和第三方擔保審核的疏漏,防止其與經營者串通損害預付費消費者的合法權益。稅務部門開展相關稅收征收工作,防止偷稅漏稅,并通過稅收掌握預付費交易的發展情況,對預付費交易進行調控。

3、創新暢通權利救濟機制

預付費消費投訴和糾紛一般涉及的金額較小,消費者在舉證方面存在較大的困難,并且維權成本較高,因此很多消費者在權益遭受侵害時往往選擇忍氣吞聲,自認倒霉。另外,當發卡人跑路或者破產時,即使消費者拿到勝訴判決,權益也可能無法及時有效地得到救濟。鑒于此,我們可以通過構建專項救濟金制度,完善我國的司法制度,從多方面為消費者的維權提供保障。

3.1適用懲罰性賠償制度。預付卡消費是一種高風險的負債經營模式,發卡商家存在“借發卡之名行圈錢之實”、明知資金鏈斷裂仍不斷售卡、明知實際履行不能仍虛假承諾等欺詐情狀。對經營者惡性違約行為起到遏制作用,對于保護消費者的合法權益,維護預付卡消費市場秩序,有著重大、積極的意義。預付卡經營者如果有“借發卡之名行圈錢之實”、關門跑路及其他欺詐行為的,應依照《消法》第五十五條的規定,讓經營者承擔懲罰性賠償責任。

3.2增加小額訴訟及團體訴訟等法律制度。消費者權益糾紛易發、多發但涉及的爭議標的額往往較小,由于消費者與經營者信息不對稱,舉證困難較多,維權成本較高。預付卡消費糾紛作為消費糾紛的一種,也具有前述特點。訴訟法已規定有小額訴訟制度,我國應當以此為依據建立推行小額消費糾紛解決機制,用于解決包括預付卡消費糾紛在內的小額消費糾紛,降低消費者的維權成本。通過小額訴訟簡化訴訟程序,不僅有利于提高消費者的維權意識,而且增加了經營者的違法成本,同時還起到對經營者的法律威懾作用,促使經營者規范經營。

3.3實行舉證責任倒置制度。根據我國相關規定,在消費者權益糾紛案件中,舉證責任倒置制度僅適用于產品質量侵權案件和某些耐用商品或裝飾裝修服務存在瑕疵而發生爭議的案件,這意味著其他消費者權益糾紛案件的舉證責任適用“誰主張,誰舉證”的規則。在預付費消費模式之下,經營者與消費者之間存在信息不對稱,很多交易信息均掌握在經營者手中,在案件審理中,人民法院有必要將預付費消費糾紛適用舉證責任倒置原則,由經營者對消費者的部分訴松請求承擔舉證責任。

3.4充分發揮消費者協會職能。消費者協會發揮現有法律規定的各項職能外拓展消費者協會的現有職能。消協將可考慮將預付費消費投訴從普通消費爭議中剝離,開辟統一調解通道,集中處理預付費消費爭議,提升消協調解工作的針對性和公信力。同時,在消協中成立專業的調解工作小組,邀請律師或相關行業專家擔任專兼職調解員,從法律和經驗兩個角度尋找解決問題的辦法,促成矛盾糾紛的快速化解。針對一定人數以上的群體申訴,消協在快速調解、專業調解基礎上,及時搭建與相關行政主管部門的溝通渠道,提請上級對專業問題進行協調、約談經營者,聯系屬地鄉鎮街道對涉事人員進行教育安撫,通過消協的居間斡旋、上情下達、左右聯系促成預付費消費糾紛解決。

4、積極建設社會防范體系

4.1加強行業協會的自我規范與監督。建立預付費消費行業標準,制定全行業標準、服務規范及預付卡信用等級評價標準等,引導預付費消費行業發揮行業自律組織指導監督作用,借助行業組織力量建立預付費消費行業規范、形成行業自我的約束機制,從而將一些達不到行業標準的商家從一開始就排除在外,為預付卡市場高效監管降低難度。建立完善行業自律協會,行業協會是企業自發組織形成的行業性自律組織,可以利用行業協會的影響力,開展行業自律監管,在一定程度上發揮懲戒作用。尤其是對于一些規模小、機構分散的行業,行業協會能夠很好的發揮組織、管理和監督的作用。對于預付費消費合同糾紛,行業組織可以通過與發卡主體和消費者進行溝通交流,調查事實真相,尋求爭議的迅速處理和有效解決,充分發揮行業組織的作用。

4.2提高消費者的自我保護意識與能力。首先,具備正確的消費觀。面對預付費消費帶來的便捷與優惠,消費者應當養成理性的消費觀,充分考慮需求、經濟、風險的情況下辦理預付卡。其次,選擇低風險預付卡。在預付費消費前,消費者首先要考察經營者的商業信譽、經營規模、經營狀況、產品的售后服務等,選擇信用良好、規模經營的經營者,以最大限度保證資金安全。最后,提高維權意識。辦理預付卡時,盡量與經營者簽訂書面協議,并且保存相關證據,在權益受損無法與經營者達成一致時,可以向當地消費者協會投訴,在具有充分證據的情況下,也可以尋求司法救濟。

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