美國、日本預付費消費者權益保護的經驗與啟示
  發布時間:2019-07-30  信息來源:北京市消協 復制網址 打印
摘要:

《預付費消費中的消費者權益保護問題》課題系列之四

 

相對國內預付費消費市場,美國與日本等域外預付費消費產業發展較早,預付費消費占據了很大的市場份額。預付費消費發展的同時,美國與日本對于預付費消費的法律規制也隨之不斷成熟、完善。

1、美國對預付費消費的規范

美國是使用預付卡的先行者,1976 年就在地鐵交通系統開始使用預付卡。在美國,預付卡并沒有權威的定義,一般認為廣泛涵蓋了各種無獨立對應賬戶的儲值卡。從使用領域看,除了各種單用途卡之外,還包括禮品卡、薪水卡、青少年卡等多用途卡。從發行方式上看,美國的預付卡主要分為兩大類:一類是業務主體自行發行的封閉型或私人型預付卡,另一類是通過支付卡公司(或金融機構)發行的開放型或品牌型預付卡。美國的預付費消費發展早已深入到社會生活的各方面,不再局限于單純的商業支付和購物憑證。盡管美國并沒有制定統一的規制商業預付卡的專門法律,但隨著商業預付卡的發展和廣泛運用,美國已經建立了健全的監管體系。

1.1存款保險制度

存款保險制度是指一個國家或地區設立一個或多個專門的存款保險機構,并強制商業銀行按照吸收存款的一定比例向存款保險機構繳存保險金的制度。該制度設立的目的是為了維護存款人的合法權益,保證商業銀行的流動性,進而維護金融體系的安全與穩定。在商業銀行運行的過程中,商業銀行每吸收到一筆存款都需要按照一定的比例來繳存保險金。當商業銀行出現流動性危機時,存款保險機構將向投保銀行提供幫助,或替破產銀行向儲戶進行賠償。美國的存款保險制度已經走過100多年的歷程,美國的歷史實踐證明存款保險制度發揮了一定的作用。

美國存款保險制度處于不斷完善的過程中。早期美國存款保險制度的法律有《聯邦存款保險法》(The Federal Deposit Insurance Act, FDIA)和《聯邦保險存款公司改善法》(The Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act, FDICIA)。這些法律奠定了美國存款保險制度的基礎。2000年以后,美國出臺了一些新法律來完善存款保險制度,《聯邦存款保險改革法》(Federal Deposit Insurance Reform Act of 2000, FDIRA)對存款保險制度提出一些改革的措施。而《存款保險安全和公平法》(Safe and Fair Deposit Insurance Act of 2002, SFDIA)則對各類商業銀行繳存存款保險的比例進行了修改,以保證存款保險制度的安全和公平。預付卡出現以后,存款保險制度對預付卡的監管問題也進行了探討。1996,美國聯邦存款保險公司(FDIC)對當時的四種預付卡系統進行了評估,并把這些系統分為銀行儲蓄系統和消費者賬戶系統。進入銀行儲蓄系統的預付卡的模式是這樣的:消費者直接從銀行購買預付卡,銀行為消費者建立公共儲蓄賬戶。當消費者進行消費時,預付卡的金額從公共賬戶中轉移給提供商品和服務的商家。而進入消費者賬戶系統的預付卡的模式是:消費者從銀行購買預付卡,銀行為每個消費者建立獨立的資金賬戶,當消費者進行消費時,預付卡資金從消費者獨立賬戶轉給提供商品和服務的商家。在實際操作中,由于銀行建立獨立賬戶會進入聯邦存款保險法定義的“賬戶”的范疇,要繳納保險費,因此,銀行一般采用前一種即銀行儲蓄系統的運營模式。2003年,美國聯邦存款保險公司又納入三種預付卡系統進入其評估體系中。2004年,針對預付卡產業,美國聯邦存款保險公司對“存款”的含義進行了擴展。根據美國聯邦存款保險公司的最新解釋,預付卡系統的銀行賬戶存款不管是公共賬戶還是獨立的賬戶,其已經突破了傳統“存款”的定義。美國聯邦存款保險公司進一步對這類存款的性質進行了界定,認為預付卡存入銀行的存款是發卡機構的存款,而不是持卡人的存款。因此,根據存款保險制度的相關規定應該對預付卡存款征收保險費。

1.2電子預付卡監管

隨著電子預付卡的發展,美國提供一系列法律法規來監管電子預付卡。早在1978年美國就發布了《電子資金劃撥法》(Electronic Fund Transfer Act,EFTA),并通過了 E規則(Regulation E)。《電子資金劃撥法》和E規則當時規范的是借記卡的發行和使用。隨著電子貨幣和電子預付卡的發展,《電子資金劃撥法》和E規則是否適用的問題引起理論界的探討。1996,美國聯邦儲備委員會頒布E規則的修改的討論稿,以適應預付卡的發展。但由于預付卡行業和銀行業的反對,E規則的最終修改稿一直被延期推出。2004年,美國聯邦儲備委員會提出E規則的修改提案來應對預付卡。但在該修改提案中,監管部門也只是提出對薪水卡歸入E規則的適用范圍進行監管。因為薪水卡是針對個人的獨立賬戶,可以在不同的地點、不同領域使用,與普通銀行卡比較相似。而其他預付卡包括禮品卡、旅游卡等都沒有進入E規則的適用范圍,不進行監管。根據E規則的適用范圍,其只對金融機構的賬戶進行管理。而對非銀行金融機構以及商家發行預付卡不進行管理。但在次貸危機之后的2009年,美國頒布了《信用卡責任和信息披露法》,該法案對E規則進行了修訂,提出非銀行金融機構和商家發行的預付卡必須明確標注有效期,并進行信息披露。

1.3對預付卡備付金的監管

美國各個州通過各州《資金匯兌法》的適用范圍來監管預付卡發行人,進而維護預付卡備付金的安全。在美國,大約45個州通過《資金匯兌法》來監管發行預付卡的非銀行商業機構。在次貸危機之前,《資金匯兌法》主要用來監管發行支付產品的非銀行機構,如貨幣指令或旅行者支票等。危機后,美國的很多州包括哥倫比亞特區通過新的《貨幣匯兌法》來監管預付卡。另外一些州則直接使用《貨幣匯兌法》來監管預付卡。《貨幣匯兌法》通過對預付卡備付金用途的限制來保障資金的安全。首先,《資金匯兌法》限制了預付卡備付金的用途,如一些州的法律要求未動用的資金100%投資于高度安全的領域。其次,預付卡備付金必須在特定期限內匯兌到獲得許可經營匯兌業務的匯兌者那里,由專門機構進行保存。這樣通過《貨幣匯兌法》保證了預付卡的備付金的安全。

1.4預付卡未使用余額的處理

對預付卡或其他憑證內未使用完的余額,美國是按照各州的《無主財產法》處理。在美國部分州將一定期限內預付卡或其他憑證內的余額看做是無主財產,不能隨意由經營者無償占有,要按照本州的《無主財產法》上交州政府保管。

各州政府根據自己的實際,保管期限的長短并不一致,有些州是7年,有些是5年或2年不等。這樣就能有效地限制發卡機構濫用消費者財產的現象發生。有的州為了最大程度地保護消費者的權益,對預付卡內的余額部分變通規定返還給消費者。

2、日本對預付費消費的規范

日本對預付費消費有專門的法律規定,最早關于預付費消費的法律主要是《商品券取締法》,之后隨著商品經濟發展,該法已經不適應日本的消費環境。198912月出臺了《預付式證票規制法》,2010日本又出臺了《資金結算法》來對預付卡的申報登記、地位繼承、保證金制度、運營監管等進行監管,并定位預付卡發行協會。

2.1申報登記制度

日本預付卡的分類:資金結算法規定,按發行和兌現方式分兩大類:單用途預付卡(自家發行型)和多用途預付卡(第三者發行型)。資金結算法規定,對單用途預付卡實行事后報告制度,對多用途預付卡實行事前登記制度,申報與登記都法定由日本內閣總理大臣受理。

首先,要在基準日進行余額申報。基準日指每年的331日和930日。余額指的是預付卡發行所獲得備付金的余額。因此,基準日余額申報指的是發行機構的預付卡備付金余額在監管部門法定金額以上,其必須在基準日兩個月以內將發行機構的相關信息如商號、法人、辦公場所以及備付金余額情況向監管部門報告。其次,相關事項變更通知義務。當發行機構的發行情況以及預付卡備付金余額發生變化時,發行機構應該及時向監管機構進行報告。

多用途預付卡機構發行預付卡在發行前必須向監管部門申請和登記。發行預付卡機構的資格受到嚴格的限制,只有監管部門批準和登記后的法人才有資格進行預付卡的發行。在發行的過程中,第三方專業機構必須先申請,經過審查、登記和公示后才能進行預付卡的發行。審查內容除了申請法人的經濟實力之外,還包括負責人行為能力、個人信用和守法情況等。只有通過嚴格審查符合要求的法人才予以登記。政府將登記文本公開,以便民眾在消費之前確認發售者的合法身份。此外,第三方專業機構在運營的過程中如果出現登記事項變革,發行機構也需要進行申報和信息公開。

2.2保證金制度

預付證票發行者在基準日之際,所發行的預付證票的基準日未使用余額超過法定金額的,應在該基準日的翌日起2個月內將相當于該基準日使用余額的二分之一以上之金額作為發行保證金,委托距離主營業所最近的寄存機關保管并向內閣總理大臣報告。預付證票所有人的債權在發行保證金范圍內有先于其它債權人受清償的權利。此外,法律還允許發行者可以根據法律規定與第三者簽訂“保全契約”,約定第三者在必要時代為承擔繳付一部或全部保證金的義務。

2.3地位繼承制度

所謂地位繼承,是指讓渡與預付式證票發行有關的全部業務時,或涉及發行者的合并、分割及自然人繼承時,該業務的受讓者或法人、合并后存續的法人或因合并設立的法人、因分割而全部繼承該業務的法人、自然人等,繼承預付證票發行者地位的情況。需要注意的是,在發行主體終止的情況下,持卡人的利益也得到法律一定的保護。一是發行自然人死亡時,一般繼承人有償還預付證票的無限責任;二是發行法人解散時,清算人或破產財產管理人應該立即報告內閣總理大臣、進行解散登記,并公告通知持券人。預付式證票作為一般公司債務或一般破產債權進行清償。

2.4監督管理制度

日本政府主管部門對預付費消費的規制有五種職權。一是審查報告權。預付式證票的發行人必須將自己經營的信息如實向政府主管部門報告。如會計賬簿、業務報告書提交主管部門,提供證票的余額、發行數量等信息。二是現場檢查權。主管機關工作人員有權調查有關預付費消費情況,與此同時可以進入預付費消費經營者的經營場所,對其財產狀況、會計賬薄、業務活動等進行檢查,使監督管理制度落實到實處。三是責令改善權。當經營者侵犯預付費消費者的權益時,政府主管部門有權責令經營者采取措施改變經營狀況或者改變業務方法,確保消費者的權益不受到侵害。四是取消登記權。政府主管部門行使這一權利主要是針對證票由第三者發行,在預付費消費中第三者存在有不正當行為時,主管機關有權取消發卡人的登記權。五是監督處分權。在預付費消費活動中經營者弄虛作假、不履行保證金義務,以不正當手段得到預付費消費經營者資質等行為,政府主管部門可以進行行政處罰,直至可以追究其刑事責任。

2.5虛擬貨幣交換業者登記制度

2016525日,日本國會通過“為了應對信息通信技術進展等環境變化而修正銀行法等部分內容的法律”,并于 2017 41日正式施行。該修正法案進一步明確了虛擬貨幣在資金結算法中的法律地位,明確了虛擬貨幣和虛擬貨幣交換業的定義,確立了虛擬貨幣交換業者的內閣總理大臣(政府)登記制度,并對信息安全管理、保護使用者、與爭議解決機構的合同義務等業務層面,賬簿文件制作和保存、報告撰寫和提交、政府訪問檢查等監督層面作了規定。

2.6發行協會制度

日本還設立了性質是社團法人的預付式證票發行協會。它具有中立性,是有一定強制性約束力的自治組織,其主要職能是:指導會員發行預付式證票和訂立票證買賣合同,對預付式證票使用中出現的問題幫助解決。此外,資金結算法還對預付卡的票面記載事項,預付卡企業的分拆合并、退出市場、清算程序,預付卡的贖回手續等諸多問題進行了詳細規定。

3、預付費消費域外經驗的制度啟示

根據對其他國家對預付費消費監管的分析,認為美、日兩國經驗中強化立法、重視監管和具體制度三個方面對我國的制度建設有比較大的借鑒意義。

3.1強化預付費消費立法監管

美國對預付費消費監管立法給我們啟示是,不能全國統一適用幾部法律來規制,而是要根據不同行業,不同地區的實際,給予地方更多的經濟立法權,只有這樣,才能使微觀經濟、地方經濟、區域經濟搞活,對微觀經濟一定要放權,在各級經濟立法體系下搞活經濟,國民經濟才能高速度發展。日本預付費監管立法給我們的啟示是,預付費消費作為一個不斷發展和變化的金融創新,在其發展過程中,不斷會有新情況和新問題出現,因此,我們必須研究和分析預付卡帶來的風險和問題,通過立法來加強對預付卡發行者和商家的監管以保證消費者的利益,進而維護預付卡行業的健康發展。如日本在1989年通過《預付式證票規制法》來監管預付費消費行業,2010日本又出臺了新的《資金結算法》來代替原來的《預付式證票規制法》,加強對電子形式的預付費消費監管。我們可以預測的是,隨著電子預付卡的快速發展,各國將會不斷出臺新的法律法規來監管電子預付卡的發展。因此,對預付費消費行業的監管和立法不可能一蹴而就,我們必須適時調整監管立法和監管力度,隨著預付費消費的發展,不斷完善預付費消費行業的監管立法。

3.2重視預付費消費的監管

預付卡是預付費消費合同的權利義務的載體,是一種證權證券。各國(地區)都是通過對預付卡的監管實現對預付費消費合同的消費者權益保護,美國將銀行和非銀行金融機構發行的預付卡作為監管對象,圍繞預付卡的資金安全,卡內余額和使用期限問題對預付費消費展開了一系列監管活動,維護了消費者的合法權益。日本通過對預付式票證實施一系列的監管措施,以保障預付費消費合同消費者的權利。完善預付卡的監管,應當明確發行主體和程序,日本針對預付式票證的發行實施了一整套的監管程序,根據風險的不同,分別采用了申報制和登記制,前者針對于自家發行,后者適用于第三方發行。我國法律并沒有這么完備、嚴密的規定,僅《單用途商業預付卡管理辦法》對企業法人作為發行人發行預付卡規定了事后備案制度,但沒有其他事項進行規定,比如發行主體的資格、經濟實力和管理人員的資信等情況。而沒有根據發行主體在不同使用不同的發行制度,這顯然不利于對預付費消費合同的全面監管。

3.3完善的商業預付費消費監管具體制度

盡管預付卡監管承載著預付費消費者的合法權益、維護金融秩序等多重目的,但是,最基本的路徑和方式仍在于強化對發卡人的監管。因此,美國、日本預付費消費的監管制度雖然各有特色,但是,具體法律制度的設計及其功能類似。首先,確保適格的發卡人發行預付卡。剔除商業預付卡不良的申請者,在市場準入上確保預付卡的交易安全。為此,日本自己發行預付式證票發卡人可以是自然人或法人,但是,均需要申報制度并接受嚴格的監管;而對于第三方發行預付式證票的申請人則審查嚴格,審查的范圍涵蓋申請的法人和發卡機構負責人。其次,兩者均通過對預付卡發卡人及卡內預存金的數量、用途等實施嚴格的監管,基于對預付卡所存款項安全性的保障,防止發卡人濫用購卡人的預存金額,從而保證發卡人的償還或者支付能力,從而實現對持卡人權益的保護。比如美國明確規定對發卡人的要求,要求商業預付卡發卡人采取存款保險措施,而且對預付資金的使用受到嚴格的限制和監管,并保證向持卡人兌現承諾。

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